Histoire

 
L'essentiel à savoir quand on est Sem
Publication dédié à la culture et à l'histoire des Sem (juillet 2007)

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L'histoire des Epl témoigne de leur implication majeure dans la France des XXe et XXIe siècle et met en lumière une capacité d'adaptation rare qui leur a permis de relever les grands défis nationaux et de répondre aux multiples besoins des collectivités locales. Aujourd'hui, comme hier, s'il est facile de mettre en parallèle émancipation des collectivités locales et développement de l'économie mixte , c'est que les Epl présentent des atouts rarement réunis dans d'autres structures : maîtrise des décisions stratégiques par la collectivité, transparence totale dans l'action et une alliance unique entre, d'un côté compétences techniques et valeurs de l'entreprise et de l'autre, valeurs du service public, c'est-à-dire recherche de l'intérêt général et souci de la cohésion sociale. Elles sont d'une étonnante modernité. Avec l'avènement des Sociétés publiques locales d'aménagement (Spla) en 2006 et des Sociétés publiques locales (Spl) en 2010 s'écrit une nouvelle page de l'histoire des Entreprises publiques locales longtemps écrite par les seules Sociétés d'économie mixte .

1926-1955 - La naissance

Si quelques précurseurs sont nés en Alsace, au début du 20e siècle, sous le statut de sociétés communales de droit allemand, les «Stadtwerke» - c’est le cas de la Compagnie des transports strasbourgeois, devenue Sem en 1912, et de Gaz de Strasbourg, en 1914, ce sont les décrets-lois Poincaré, qui en 1926, autorisent, pour la première fois, les communes à souscrire jusqu’à 40 % au capital de sociétés de construction de logements sociaux et d’exploitation de services publics.
La première vague de Sem a essentiellement une mission de construction, mission encouragée par la «loi Loucheur» du 13 juillet 1928 qui fixe à 500 000 le nombre de logements à construire en dix ans. La seconde grande vague de création de Sem aura lieu après la guerre. Leur mission sera alors non seulement de reconstruire (grande loi de reconstruction du 28 octobre 1946), mais également d’aider le pays à relancer sa croissance économique et à se moderniser dans le cadre du «Plan Monnet 1947-1953». Si Paris et Marseille et ensuite les Dom - par l’effet de la loi sur l’Outre-mer de 1946 - exploitent cette solution pour réaliser des grands ensembles immobiliers, la formule Sem ne fait que peu d'émules pendant plus de 20 ans. Seules 20 Sem se créent jusqu’en 1955, date à laquelle le décret Bloch Lainé ouvre aux Sem le champ de l’aménagement du territoire, étend aux départements les possibilités offertes aux communes et porte la participation maximale des collectivités locales à 65 % du capital.

1956-1982 - L’essor

L’économie mixte prend un nouveau tournant et les années 54 et 55 verront la création des filiales de la Caisse des dépôts (Scic, 1954 et Scet 1955) pour accompagner l’arrivée de nouvelles Sem, davantage axées sur la politique urbaine et l’aménagement du territoire.

L’Etat ne peut, en effet, faire face à lui seul aux chantiers de la reconstruction. Les collectivités et leurs Sem sont une nouvelle fois appelées en renfort. C’est l’ère des grands travaux avec les Sem d’aménagement et les Sem d’autoroutes ainsi que des infrastructures hydrauliques avec les sociétés d’aménagement régional. Une ère de prospérité pour ces sociétés puisque la barre des 300 Sem est atteinte dès 1963.

La Caisse des dépôts (et ses filiales, la Scic et la Scet) ainsi que les groupes Suez et Paribas (et leurs filiales communes Saci et Saref) joueront un rôle majeur. A cette époque, le contrôle de l’Etat reste prédominant, sa présence est obligatoire dans les instances dirigeantes et tous les textes régissant le fonctionnement des Sem sont des documents types pris sous la forme de décrets en Conseil d’Etat.

Le premier choc pétrolier de 1972 et les jours maussades qui s’ensuivent pour l’aménagement, qu’il soit urbain, rural, industriel ou touristique, impactent sur l’économie mixte qui connaît elle aussi une période difficile marquée par la fin des grandes opérations d’équipement, une réorientation des politiques d’aménagement vers des objectifs plus modestes et un désengagement financier de l’Etat.

L’économie mixte se développe alors dans l’exploitation des services urbains. C’est l’éclosion des premières Sem dites «de services», essentiellement positionnées à cette époque dans les déplacements.

 

1983-1992 - Objectif décentralisation

Les lois de décentralisation (lois Deferre et la loi du 7 juillet 1983) qui donnent l’essentiel des pouvoirs de construction, d’urbanisme et d’action économique aux collectivités locales, donnent aussi un souffle nouveau à l’économie mixte et signent en quelque sorte la consécration des Sem comme «outil privilégié des collectivités territoriales».

Les Sem connaissent une croissance exponentielle jusqu’en 1993. Leur domaine d'activité est étendu aux champs de compétences des collectivités locales et la participation – désormais obligatoirement majoritaire à quelques exceptions près, de collectivités locales au capital est portée au plafond de 80 %. Ces sociétés, qui avaient déjà anticipé sur la décentralisation en permettant aux élus - grâce à leur statut juridique - d’être présents dans les opérations menées sur le territoire, même si elles étaient alors décidées, programmées et financées par l’Etat, accompagnent activement cette grande mutation et se retrouvent, très naturellement, dans la plupart des domaines de la compétence des collectivités.

Plus de 900 Sem, essentiellement de services, sont créées en dix ans dans des domaines très variés : tourisme de loisirs, tourisme d’affaires, culture, transports, stationnement, environnement, sport et loisirs, mais aussi eau, énergie et communication...

Les Sem apportent des réponses adaptées à tous les besoins naissants des collectivités en métropole comme en Outre-mer. Si l’économie mixte occupe dès lors une place privilégiée en France, elle existe également sous d’autres formes dans plusieurs pays d’Europe où elle est perçue comme une solution d’avenir.

 

1993-2006 - Les Sem, entre crise et nouveaux défis

Au début des années 90, l'économie mixte vit une nouvelle époque difficile sur fond de crise immobilière. Les disparitions progressent et les créations stagnent. Elle se remet progressivement en question et la loi Sapin de 1993 l'y poussera davantage : les Sem de services entrent dans le champ concurrentiel.

Ce nouveau défi est aisément relevé puisque, sur 10 Sem qui se créent aujourd’hui, 7 sont des Sem de services. Les Sem se consolident à nouveau et tous les autres indicateurs sont à la hausse, qu’il s’agisse du chiffre d’affaires, de la capitalisation ou du nombre d’emplois directs. Déontologie, rigueur et performance promues par La Fédération des Epl (ex Fédération des Sem) portent leurs fruits.

Les Sem entrent régénérées dans le XXIe siècle, fortes de ces valeurs. La relance de la décentralisation et la mise en place de l’intercommunalité en 2002 ouvrent de nouveaux champs. La solution Sem a de nouveau le vent en poupe même s'il lui reste à trouver une pleine reconnaissance au plan européen.

L’heure est au retour à la croissance et à la confiance comme en témoigne le nombre de projets de création d'Epl recensés à ce jour : plus de 230 !

 

2006-2010 - A l'heure des Sociétés publiques locales

Créées en juillet 2006 à l'initiative de la Fédération des Epl, les Sociétés publiques locales d'aménagement (Spla) sont venues enrichir la gamme des solutions à disposition des collectivités locales pour développer leurs territoires. Ce sont des sociétés anonymes créées et exclusivement détenues par des collectivités territoriales et ayant l'aménagement comme terrain de prédilection. 4 ans plus tard et sur la base d'un bilan positif de cette expérimentation, c'est au tour des Sociétés publiques locales d'être créées, à l'unanimité du Parlement, avec un champ d'action identique à celui des Sem.

Complémentaires, les Spla et les Spl se distinguent des Sem notamment aux niveaux de la composition du capital social et des relations contractuelles avec leurs collectivités actionnaires. Dans le cas des Sem, le capital est mixte, alors que pour les Spla et les Spl, les collectivités locales détiennent la totalité du capital. Sur le plan des relations contractuelles, ces dernières sont, contrairement aux Sem, assimilées à des opérateurs internes aux collectivités locales et peuvent se voir confier des missions en direct, sans mise en concurrence.

Le développement Spl d'aménagement (Spla) et des Spl aux côtés des Sem devrait être rapide et symboliser la nouvelle dynamique du mouvement des Entreprises publiques locales. La Fedepl recense déjà une trentaine de créations et plus de 140 projets. Il s'agit dans 80 % des cas de Spl résultant de la transformation de régies et dans 20% des cas de Sem du fait de l'ouverture du capital d'une proportion croissante de ces Spl.

 

Un modèle qui s'exporte

Les sociétés d'économie mixte en France ont aujourd'hui un poids économique significatif, nous l'avons vu, mais elles sont aussi le modèle des Entreprises publiques locales à capitaux mixtes, en pleine progression au plan communautaire.

En Europe, les Epl sont aujourd'hui au nombre de 16 000. Elles représentent 1,1 million d'emplois directs et génèrent 140 milliards d'euros de chiffre d'affaires.

La plupart opèrent dans sept principaux domaines d'activité : développement économique, tourisme, renouvellement urbain, services publics, distribution d'eau, production et distribution d'énergie, ce qui représente plus de 30 secteurs.